Penulis : Fahmi Prayoga - Economist, Public Policy Analyst, and Researcher of SmartID
PADEK.JAWAPOS.COM - Dua puluh lima tahun setelah desentralisasi bergulir, Indonesia masih berhadapan dengan paradoks yang sulit diabaikan. Kewenangan telah banyak didorong ke daerah, belanja publik ikut terdesentralisasi, dan pemerintah daerah memikul porsi besar layanan dasar. Namun, sebagaimana dicatat OECD dan Bank Dunia, devolusi yang sangat cepat sejak 1998 tidak selalu diikuti kapasitas teknis, sumber daya, dan pengawasan yang sepadan. Akibatnya, perbaikan layanan, infrastruktur, dan tata kelola bergerak lebih lambat daripada janji awal otonomi, sementara disparitas antardaerah tetap bertahan.
Dari segi skala, desentralisasi Indonesia bukan eksperimen kecil. Pada periode 2001-2017, provinsi serta kabupaten/kota bertanggung jawab atas sekitar setengah total pengeluaran pemerintah umum, naik tajam dari sekitar 23 persen sebelum desentralisasi. Pemerintah daerah mengurus hal yang langsung menentukan kualitas hidup warga: pendidikan dasar, kesehatan dasar, jalan lokal, air minum, hingga sanitasi. Maka ketika pembangunan daerah tersendat, yang terganggu bukan sekadar pinggiran administrasi, melainkan jantung kehadiran negara.
Ironinya, otonomi yang semula dijanjikan sebagai jalan mendekatkan negara kepada warga mudah bergeser menjadi fragmentasi ketika kewenangan tidak diiringi orkestrasi kelembagaan. Daerah diberi ruang gerak, tetapi tidak selalu diberi insentif yang tepat; diberi urusan, tetapi tidak selalu diikuti kapasitas fiskal yang cukup; diberi tanggung jawab, tetapi tetap bekerja dalam regulasi, transfer, dan pelaporan yang bertingkat-tingkat. Yang lahir kemudian adalah perluasan fungsi tanpa pematangan daya ubah.
Fiskal Besar, Ruang Gerak Kecil
Kerentanan itu paling jelas tampak pada struktur fiskal daerah. Pada realisasi APBD nasional 2024, pendapatan daerah mencapai sekitar Rp1.368,6 triliun. Namun PAD hanya sekitar Rp386,6 triliun, sedangkan transfer pusat mencapai sekitar Rp902,6 triliun. Pada postur APBD 2026 per April 2026, pola serupa masih terlihat: dari pendapatan daerah sekitar Rp1.187,7 triliun, sekitar Rp699,5 triliun berasal dari TKDD, sementara PAD sekitar Rp429,1 triliun. Artinya, daerah menjalankan fungsi besar dengan napas fiskal yang tetap sangat dipengaruhi pusat.
Masalahnya tidak berhenti pada sumber pendapatan. Pada realisasi APBD 2024, belanja pegawai mencapai sekitar Rp439,9 triliun dan belanja barang-jasa sekitar Rp396,9 triliun; keduanya menyerap lebih dari 61 persen total belanja daerah. Belanja modal hanya sekitar Rp222,8 triliun atau 16,3 persen. Pada postur APBD 2026 per April, belanja pegawai dan barang-jasa bahkan menyerap sekitar 70,1 persen belanja, sedangkan belanja modal tinggal sekitar 11,6 persen. Ketika fiskal habis untuk rutinitas, APBD kehilangan karakter sebagai instrumen transformasi ekonomi dan cenderung menjadi alat menjaga mesin birokrasi tetap menyala.
Tekanan makin besar ketika transfer pusat ikut disesuaikan. Dalam APBN KiTa, pagu transfer ke daerah tahun 2025 yang semula Rp919,9 triliun disesuaikan menjadi Rp869,3 triliun melalui Inpres Nomor 1 Tahun 2025. Bagi daerah yang ketergantungannya tinggi, koreksi semacam itu bukan sekadar penyesuaian fiskal, melainkan pengingat bahwa banyak APBD besar secara nominal, tetapi tipis dari sisi otonomi strategis. Di sinilah paradoks mengeras: fiskal daerah tampak gemuk, tetapi daya manuver pembangunan tetap kurus.
Otonomi yang Belum Terorkestrasi
Secara teoritik, desentralisasi fiskal dipandang mampu meningkatkan efisiensi karena pemerintah subnasional lebih dekat dengan preferensi warga. Namun teori itu hanya bekerja ketika kewenangan, pembiayaan, dan akuntabilitas saling cocok. Dalam konteks Indonesia, persoalannya justru terletak pada desain insentif, mutu kelembagaan, dan kualitas hubungan antarpemerintahan. Desentralisasi tidak otomatis melahirkan kemajuan; ia baru bekerja ketika transfer mendorong kinerja, anggaran dibatasi oleh disiplin fiskal, dan pemerintah daerah memiliki kapasitas untuk membangun layanan jangka panjang.
Perspektif second-generation fiscal federalism membantu membaca persoalan ini secara lebih jujur. Hasil desentralisasi amat ditentukan oleh insentif fiskal dan politik yang dihadapi pejabat subnasional: bagaimana transfer dirancang, apakah ada hard budget constraint, dan apakah sistem mendorong pembangunan kapasitas atau justru memelihara ketergantungan. Temuan lintas negara memperkuat pelajaran itu. Mutu tata kelola subnasional menentukan apakah desentralisasi mampu menurunkan disparitas, memperbesar imbal hasil ekonomi, dan mendorong inovasi regional. Sebaliknya, desain transfer yang lemah dapat memelihara fragmentasi yurisdiksi dan perilaku rent-seeking.
Dengan demikian, problem Indonesia bukan kekurangan peraturan, melainkan kurangnya harmoni antara aturan, aktor, dan arah pembangunan. Banyak daerah menjalankan mandat besar, tetapi berangkat dari basis fiskal dan kapasitas kelembagaan yang berbeda. Karena itu, keseragaman kebijakan sering kali gagal membaca kebutuhan nyata daerah, sementara koordinasi lintas level belum cukup kuat untuk mengubah otonomi administratif menjadi kapasitas pembangunan substantif.
Digitalisasi juga tidak boleh diperlakukan sebagai jalan pintas. PP Nomor 1 Tahun 2024, PMK Nomor 93 Tahun 2024, serta perluasan kanal pembayaran digital di 511 pemerintah daerah pada 2025 menunjukkan kemajuan penting. Tetapi tanpa standardisasi, interoperabilitas, integrasi basis data, dan penguatan SDM, digitalisasi hanya mempercepat proses yang belum tentu benar arah. Sistem digital fiskal harus menjadi alat konsolidasi keputusan, bukan sekadar mesin pelaporan baru yang menambah beban administratif.
Karena itu, pembenahan fiskal daerah perlu dimulai dari pengakuan bahwa problem utama bukan semata kekurangan uang, melainkan kelemahan orkestrasi. Desain transfer harus bergeser dari pembiayaan pasif menuju penguatan kapasitas dan kinerja. Evaluasi belanja tidak boleh berhenti pada serapan, tetapi harus menilai kontribusi terhadap produktivitas, kualitas layanan dasar, dan prioritas pembangunan. Integrasi SIKD, SIPD, BAS, dan platform fiskal digital harus mengonsolidasikan keputusan, bukan sekadar menumpuk pelaporan. Penguatan PAD pun mesti bertumpu pada modernisasi administrasi dan basis data objek pajak yang andal, bukan hanya intensifikasi pungutan.
Pada tingkat operasional, pembenahan juga perlu dibaca sebagai agenda manajemen pembangunan, bukan hanya agenda akuntansi anggaran. Daerah membutuhkan kemampuan merancang proyek, menilai kelayakan ekonomi, mengelola pengadaan, membaca data kemiskinan dan layanan, serta menghubungkan belanja tahunan dengan strategi produktivitas jangka menengah. Tanpa kemampuan semacam itu, tambahan dana sekalipun mudah habis untuk program berumur pendek, sementara persoalan struktural tetap berulang. Karena itu, penguatan kapasitas aparatur, pendampingan teknis, dan insentif berbasis hasil harus berjalan bersama, bukan hadir sebagai program terpisah.
Pada akhirnya, Indonesia tidak perlu kembali ke sentralisasi, melainkan membangun keselarasan baru antara otonomi, koordinasi, dan daya saing. Karena kapasitas fiskal dan kelembagaan daerah tidak sama, desentralisasi yang lebih asimetris justru lebih realistis daripada keseragaman yang dipaksakan. Pertanyaan mendasarnya bukan apakah kita terlalu desentralistis atau terlalu sentralistis, melainkan mengapa otonomi besar secara administratif belum berubah menjadi kapasitas pembangunan yang besar secara substantif. Selama kewenangan, insentif, koordinasi, dan kapasitas belum dijalin dalam satu bangunan yang utuh, APBD akan tetap cukup untuk menjaga rutinitas, tetapi belum cukup untuk melahirkan lompatan. (*)
Editor : Adriyanto Syafril